Zayan Masood, 11 yrs old, Bangladesh.
Tomada de http://theglobalcommonsproject.wordpress.com/

Política nacional de gestión del riesgo de desastre para Colombia (Ley 1523 de abril de 2012): una política de salud pública pertinente.

En el año 2000, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) en el marco de la iniciativa “Salud Pública en las Américas" (1) , como un proceso de renovación urgente y prioritario de la salud pública para la región priorizó las conocidas 11 funciones esenciales de la salud pública (FESP) dentro de las cuales se encuentra la función Nº 11 “Reducción del impacto de las emergencias y desastres en salud.” 

En este sentido, es bien sabido que Colombia ha sido líder en la región en la implementación de políticas y acciones orientadas a la gestión del riesgo, de tal suerte que en el proceso de evaluación de dichas funciones haya sido la función relacionada con la reducción del riesgo la mejor calificada (2) entre las demás, pese a que en todo su contexto el país cuenta con una política de salud pública dentro de un sistema de salud entre los más regresivos y agresivos para la vida misma de todo el continente.(3) 

La Ley 1523 del 24 de abril de 2012, llega un poco retardada, 22 años después del Decreto – Ley 919 de 1989, derogado en casi su totalidad (4) el cual creó el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) que en su momento le dio un punto de quiebre importante a la manera de interpretar la intervención de los desastres. Ese Decreto – Ley tuvo sus aspectos favorables, pues permitió pasar de los mitos a la realidad de los desastres en Colombia, permitió pasar de la interpretación mágico – religiosa que decía que los desastres eran castigos divinos y que la ayuda en eventos calamitosos era un asunto de caridad pública relegada a los organismos de socorro y a la ayuda internacional a unas intervenciones con un nivel de organización estatal mucho más estructurada con el apoyo de las organizaciones y la sociedad civil. También  permitió avanzar aunque tímidamente en la formación de talento humano para los desastres y comprenderlo desde una perspectiva sistémica. En definitiva el avance fue sustancialmente significativo. No obstante se limitó a aspectos relacionados con la respuesta.

Contenidos generales de la nueva Ley.

En la reciente ley sancionada, se avanza de manera dramática porque se logra vindicar lo que ya la academia y los expertos han dicho durante lustros: los desastres son problemas de desarrollo no resueltos, logrando definirla la gestión del riesgo como una asunto relacionado con la reducción, respuesta y recuperación que aunque es una responsabilidad primordialmente estatal entendida desde su ámbito de la rectoría, logra vindicar las prácticas sociales en el marco de la salud pública, sin ser dirigida propiamente por la autoridad sanitaria nacional (Ministerio de Salud y Protección Social) sino que logra sinergizar desde la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre (UNGRD)  – dependencia directa de la Presidencia de la República con autonomía administrativa y financiera – de manera transversal un importante número de instituciones y organizaciones públicas estatales y no estales, así como privadas.

De manera significativa se logran identificar quince (15) principios estructurales de la política que en esencia caracterizan sus objetivos intermedios y finales.

La homologación de terminología que aunque insuficiente y limitada posibilita una unicidad caprichosa de la cual en Colombia es sumamente ortodoxa, en hora buena para evitar interpretaciones antojadas por determinados actores, en especial políticos y que permite lo que en los ámbitos operativos se reclama mucho: “hablar el mismo idioma.” 

Así mismo los objetivos de la ley retoma los tres aspectos generales de la gestión del riesgo (prevención, atención y recuperación), de lo cual hay que destacar la capitalización del conocimiento, la reducción del riesgo en todas sus variables, incluyendo la protección financiera mediante instrumentos de retención  y transferencia del riesgo; la respuesta en sus componentes ya conocidos y desarrollados con un importante nivel de solvencia; la recuperación entendida como la rehabilitación y reconstrucción socioeconómica, ambiental y física. En este último se puede entender que la rehabilitación en salud está ya descontada, sin embargo no menciona la recuperación psicosocial de la población un aspecto crucial en la recuperación integral de los grupos humanos afectados por un desastre y que en este aspecto la ley deja una enorme grieta, la cual refleja las vulnerabilidades del sistema de salud colombiano las cuales como es bien sabido no está contemplada dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

Nuevos componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en Desastres.

Estructura

Entre otros aspectos incorporados en la Ley 1523 de 2012 están los nuevos componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) que remplazan al antiguo Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) en los que se identifican:

• Consejo Nacional  para la Gestión del Riesgo. Encargado de direccionar la política de gestión del riesgo de desastres con un actor muy importante: la Dirección Nacional de Planeación (DNP), a cual era una figura que apenas existía en el anterior estructura del SNPAD. Ahora su participación del DNP es protagónica.

• Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Que fue creada  mediante el Decreto 4147 de 2011 y que cumple las funciones de dirección del SNGRD y que pertenece a un Departamento Administrativo adscrito a la Presidencia de la república y que ha venido a remplazar la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres (DGPAD) que antes se encontraba en el Ministerio del Interior.

• Comité Nacional para el Conocimiento del Riesgo. Integra a los directivos de las entidades del orden nacional con delegación en funcionarios sucesores mediante acto administrativo, y directivos de asociaciones y federaciones de entes territoriales y Corporaciones Autónomas Regionales. Se destaca la incorporación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) que hasta entonces habían asumido una participación pasiva ante la gestión del riesgo, pese  a las disposiciones consideradas en la Ley 99 de 1993, artículo 31, función Nº 23 que tiene relación expresa y directa con prevención, atención y recuperación de emergencias y desastres. Podría decirse que remplaza al Comité Técnico Nacional. Este comité puede crear comisiones técnicas asesoras permanentes o transitorias.

• Comité Nacional para la Reducción del Riesgo. Integra a entidades del orden nacional y  federaciones, asociaciones de municipios, CAR, aseguradores e instituciones educación superior. Se trata de un nuevo comité que no existía en el antiguo SNPAD y busca desarrollar acciones de reducción de desastres desde la planificación del territorio, la gestión ambiental, adaptación al cambio climático, transferencia del riesgo y protección financiera; orientación para la formulación, implementación y seguimiento del Plan Nacional de Desastres (PND). Este comité puede crear comisiones técnicas asesoras permanentes o transitorias.

• Comité Nacional para el Manejo de Desastres. Instancia  interinstitucional  del  sistema  nacional  que asesora y planifica  la implementación permanente del  proceso de manejo  desastres con  las entidades del sistema nacional.

• Consejos departamentales, distritales y municipales para la gestión del riesgo. Estará conformado por los el gobernador, alcalde, directo de la dependencia de gestión del riesgo, directores o delegados de la CAR, organismos de socorro, un secretario de despacho departamental y municipal, comandante de la Policía o su delegado. Un detalle importante que aquellas entidades territoriales superiores a 250 mil habitantes tendrá designado por el alcalde un funcionario de nivel administrativo y/o jefe de oficina asesora o de rango superior encargado de la gestión del riesgo de la entidad territorial. De esta manera ya no podrá ser un funcionario o múltiples asignaciones que cumpla las funciones de gestión del riesgo, como sucede hoy. Deberá ser por lo menos un jefe de oficina asesora. Una vez más en ese consejo se ratifica la participación de las CAR con asignaciones complementarias en la gestión del riesgo y adaptación al cambio climático, nunca sustituirán las acciones que la entidad territorial deberá asumir con relación a esta materia, siendo siempre complementarias, transversales y sinérgicas, situación que actualmente o sucede. Así las CAR cumplirán funciones de conocimiento, reducción del riesgo, ordenamiento de cuencas, gestión ambiental, de ordenamiento territorial y desarrollo. 

Planificación 

Se consideran acciones para la formulación e implementación de planes de gestión del riesgo de desastre articulados a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de Desarrollo, los cuales  tendrán que incluirse un capítulo especial sobre la gestión del riesgo, para determinar cuáles son las amenazas que tiene cada territorio, y establecer, de antemano, los mecanismos de respuesta.

Las entidades territoriales trabajarán en la implementación de planes de gestión del riesgo los cuales deberán armonizar con la política de gestión del riesgo nacional y la estrategia nacional para el mismo. En este sentido el plan de gestión del riesgo nacional se construirá con base en los planes territoriales, bajo lineamientos y directrices que hoy están establecidas. Estos planes se exige que además de su formulación tengan asignación presupuestal para su implementación y funcionalidad en situaciones de emergencia o desastres. La ley  especifica que todos los planes deberán estar articulados y garantizados en función de la inversión pública es siendo un avance importante dado que actualmente un alcalde perfectamente dice que no tiene plata y que depende de la asignación del gobierno central. Se garantiza seguimiento a estos planes y estrategias por parte de la UNGRD.

Financiación

Se sustituye el Fondo Nacional de Calamidades (FNC) por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre (FNGRD) pero continúa funcionando bajo los lineamientos del Decreto Ley 919 de 1989 y su administración se regirá por la Junta Directiva explicitada en el Decreto 4702 de 2010.

El FNGRD estará conformado por las subcuentas de: conocimiento del riesgo,  reducción del riesgo, manejo de desastres, recuperación y protección finaciera.

Declaratoria de desastres y calamidad pública 

El presidente puede declarar situación de desastre nacional mediante decreto, situación que conserva las características del Decreto Ley 919 de 1989, pero en esta ocasión los gobernadores y alcaldes podrán hacer declaratoria de calamidad pública, situación que no estaba contemplado en el Decreto Ley anterior y se especifican las situaciones respectivas en las que se puede recurrir a esta figura. 

El concepto de desastre se amplifica y se entiende como un fenómeno natural o antrópico no intencional que puede afectar personas, bienes, servicios y al medio ambiente. Lo no intencional deja por fuera los eventos relacionados con el conflicto armado, que si bien hacen parte de la política de seguridad y defensa nacional, pueden requerir para sus efectos de respuesta a las organizaciones del SNGRD. Es de aclarar que las estrategias para la reducción y recuperación de esos eventos sociales no son del alcance de esta norma y hacen parte de del régimen legal específico (v.gr. la Ley de Víctimas, entre otras). La diferencia de desastre y calamidad pública en que la primera es  un evento de impacto nacional y la segunda en a nivel territorial, entendiéndose en este contexto que calamidad pública en equivalente a lo que se conoce en la terminología de los desastres como sinónimo de emergencia, donde la entidad territorial asume el control del evento con sus propios recursos no excluyendo para asuntos específicos la participación de estado central. Para las dos situaciones se establecen criterios específicos para su declaratoria, estos criterios antes no existían y permiten ser orientadores a la hora de legitimar toma de decisiones. La declaratoria de desastre podrá hacerse hasta dos meses después de ocurrido el evento. En el anterior Decreto – Ley 919 de 1989 establecía hasta tres meses, siendo ahora más expedito el procedimiento, sien embargo es todavía un tiempo demasiado prolongado en virtud de la necesidad de implementar estrategias de intervención.

En materia de solidaridad se agrega un componente que permite superar el paradigma de la territorialidad en virtud del detrimento patrimonial o el desvío de recursos. Una entidad territorial o una CAR podrán apoyar a entidades que se encuentren en situación de desastre o calamidad púbica mediante el envío de talento humano, logística, ejecución conjunta de obras, manejo complementario del orden público y todo aquello que haga efectivo los principios de concurrencia y subsidiaridad. 

Se conserva lo expresado en el anterior Decreto – Ley: “Los primeros auxilios deberán ser prestados por cualquier persona o entidad, bajo al coordinación y el control de las entidades del SNGRD.” Es claro que la participación de personas o agencias que no hagan parte del SNGRD pueden apoyar en la prestación de los primeros auxilios y por extensión de la atención prehospitalaria, contrario a la creencia de que sólo determinadas organizaciones pueden dispensar este tipo de ayuda asistencial. Es de aclarar que el imperativo es deberán no es un asunto discrecional, si una profesional, socorrista y/o entidad humanitaria o de salud cuenta con personal y recursos para dispensar esta ayuda lo tiene que proveer.

Régimen especial

Con el fin de atender de manera más expedita los eventos de desastre y emergencia (calamidad pública), la Ley incorpora un régimen especial en materia de contratación estatal, créditos para afectados y víctimas, refinanciación de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, control fiscal de recursos, ocupación, adquisición, expropiación y demolición de inmuebles, imposición de servidumbres, incentivos para la rehabilitación, la reconstrucción y el desarrollo sostenible,  administración y destinación de donaciones, entre otras medidas.

1. Organización Panamericana de la Salud. La Salud Pública en las Américas. Washington. 2002.

2. Óscar Feo. La salud pública en los procesos de reforma y las funciones esenciales de la salud pública. Rev. Facultad Nacional de Salud Pública [revista en la Internet]. 2004, marzo [citado  2012, abril  19]; 22(99). Disponible en: http://redalyc.uaemex.mx/pdf/120/12021907.pdf

3. A mi modo de interpretar el peor sistema de salud de las Américas es de los EE.UU., le sigue el de Colombia y Chile; el mejor es el de Cuba, seguido por el de Canadá y Brasil.

4. Lo único que no derogó la nueva Ley 1523 de 2012 fue el primer inciso del artículo 70 del Decreto – Ley 919 de 1989 que trata sobre las funciones del Fondo Nacional de Calamidades (FNC) que en virtud de la nueva ley asume las mismas funciones pero con el nombre de Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre (FNGRD).

5. La Unidad Nacional de Gestión del Riesgo fue creada mediante el Decreto 4147 de 2011.